Ordenar y medir la tierra, clave para una paz duradera

Acceso, formalización y administración de tierras son los principales ejes sobre los cuales se orientan las políticas públicas para reducir la pobreza rural y reactivar el campo.

En 10 años, en Colombia se habrán formalizado siete millones de hectáreas y distribuido tres millones más para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. De cumplirse esta ambiciosa meta, pactada en el Acuerdo Final de Paz con las Farc, estaríamos hablando de la adjudicación de casi la mitad de las que otorgó el Gobierno entre 1901 y 2015 (23,3 millones de hectáreas).

Sin duda, la formalización y el acceso son los principales retos en esta materia y así están contemplados en la Reforma Rural Integral (RRI) prevista en ese acuerdo con la guerrilla.

Para Ana María Ibáñez, profesora titular de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, cuando una persona tiene tierra, pero carece de títulos de propiedad, “en términos económicos es un desastre, pues esto hace que no esté dispuesta a invertir en el predio”. Si un campesino construye un sistema de riego o si siembra cacao, por ejemplo, y lo sacan del lugar, no podrá recoger los frutos de esa inversión, explica la investigadora. Agrega que formalizar predios no significa expropiar a los privados, sino reconocer los derechos de propiedad a personas que hoy ocupan la tierra, los colonos y la población desplazada.

Según el estudio ‘Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra’, realizado por Los Andes en 2014, el 47,7 % de los hogares vive en informalidad de tierra. Eso representa una afectación muy grave para el país, pues disminuye los niveles de inversión. De acuerdo con Mauricio Velásquez, profesor asistente de la Escuela de Gobierno de la Universidad, esa informalidad trae graves consecuencias en el momento de pedir un crédito, pues no se puede usar la tierra como garantía; el acceso limitado a los mercados financieros reduce la producción en el predio y, adicionalmente, estos no transan en los mercados de arrendamiento o de venta.

Otro elemento importante para Colombia, señala Ibáñez, experta en Economía Agrícola y Recursos Naturales, es que, en el marco del conflicto, esa informalidad en la propiedad facilitó el despojo ilegal de tierras por grupos armados al margen de la ley y constituye hoy un obstáculo importante en los procesos de restitución.

Se calcula que cerca del 58 % de los hogares rurales no tienen tierras o estas son insuficientes. Las políticas públicas en desarrollo actualmente en Colombia apuntan a mejorar el acceso para los campesinos y habitantes rurales que carecen de ella. En ese sentido se elaboró el Decreto Ley 902 de 2017*, el cual introduce tres mecanismos principales para lograr ese cometido:

1. Crea el Fondo Nacional de Tierras, cuyas fuentes serán: tierras adquiridas o compradas por el Estado para redistribuir, predios de extinción de dominio y baldíos indebidamente ocupados.
2. Crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO), que permite al Gobierno Nacional identificar la demanda de tierra y priorizar su acceso de acuerdo con las características socioeconómicas de los beneficiarios; así mismo, le ayuda a racionalizar la oferta pública.
3. Crea un solo proceso de Ordenamiento Social de la Propiedad para el acceso a tierras de la nación así como de clarificación de la propiedad, pues en la actualidad existen cerca de 52 procedimientos distintos.

Ana María Ibáñez, quien hizo parte de la mesa de expertos académicos sobre el ‘Proyecto de ley para el ordenamiento social de la propiedad rural’, conformada por las universidades de Los Andes, Eafit y Externado, señala que la ventaja del procedimiento único es, precisamente, que unifica, simplifica y reduce los costos y tiempos de formalización, tanto para el Estado como para los propietarios.

La apuesta de ordenamiento social de la propiedad representa un cambio de perspectiva tanto institucional como sustancial. Busca justamente llegar al territorio como un todo y hacer un barrido de predios a través de la Agencia Nacional de Tierras que posibilite identificar los derechos de propiedad, los terrenos disponibles que tiene el Estado y los sujetos de ordenamiento que necesitan las tierras de acuerdo con criterios de progresividad, añade Velázquez, abogado, Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de California.

La administración de tierras

Si el acceso y formalización de tierras afecta fundamentalmente a los hogares, el problema de administrarlas impacta la capacidad del Estado como un todo. A través de su gestión, se logra el cobro de impuestos, la distribución de ayudas públicas a campesinos, la protección jurídica de la propiedad, la asignación de viviendas sociales, la elaboración de cartografía para planificación ambiental y el trazado de vías, entre otros. El inconveniente es que la información requerida para este fin no está actualizada. “Lo que el Estado no mide, no es visible para la política pública. No habíamos tenido censo agropecuario por cuarenta años y no tenemos catastro actualizado; ambos son vitales para que el Estado abra los ojos al campo”, indica Mauricio Velásquez.

La medida para mejorar este panorama viene en camino. Se trata del proyecto Catastro Multipropósito, establecido en el documento Conpes 3859 que ya está aprobado.

El Catastro Multipropósito es la herramienta que permitirá que la administración, gestión y gobernanza de las tierras rurales parta desde la disposición y conocimiento real de la situación de los predios y de sus tenedores, ocupantes, poseedores y pro-pietarios. Con esta iniciativa, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el DNP, responsables del proyecto, buscan acabar con la desactualización catastral y las carencias y limitaciones fiscales al crear un sistema de información actualizado y completo, y garantizar la interrelación entre el catastro y el registro de instrumentos públicos para evitar la duplicación inútil de información y trámites.

Otro de los objetivos del Catastro Multipropósito es garantizar la seguridad jurídica de la propiedad (restitución, formali-zación y titulación). Para el profesor Mauricio Velásquez, este es otro reto central de política pública, ya que en diferentes regiones del país existen mecanismos informales de asignación de predios, tales como certificaciones expedidas por Juntas de Acción Comunal. “Será labor del Estado incorporar estos mecanismos dentro del sistema legal para brindar derechos de propiedad confiables, como lo hizo, por ejemplo, Estados Unidos, en donde los catastros fiscales fueron incorporados al catastro nacional previo análisis detallado de esos procesos de ocupación”, advierte el experto. Al mismo tiempo, señala que este tipo de problemas son bastante comunes en el resto del mundo

Combatir la pobreza, un fin común

Las distintas iniciativas del Estado buscan reducir la pobreza rural. El Censo Nacional Agropecuario de 2014 reveló que el índice de pobreza extrema multidimensional en el campo es de 45,7 %, el doble del registro nacional y casi tres veces el urbano, que se ubica en el 15,4 %.

Dada la crítica situación que afronta el campo colombiano, este se constituye en el primer punto del Acuerdo Final de Paz. Por esta razón, el documento plantea necesidades como la formalización de la propiedad, un fondo de tierras que garantice el acceso a ellas, la jurisdicción agraria, la restitución de tierras y el catastro rural, así como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que buscan reconstruir y transformar las regiones afectadas por el conflicto.

*Al cierre de esta edición el Decreto Ley 902 de 2017 se encontraba en tránsito constitucional.