Reforma pensional: ¿Qué camino tomará el nuevo Gobierno?

Por:
Daniel Mantilla-García
Investigador asociado del EDHEC-Risk Institute (Francia)
Ph. D. Profesor de Finanzas de la Facultad de Administración
Universidad de los Andes

La reforma pensional ha sido aplazada en los últimos años, puesto que es un tema complejo que tiende a ser impopular, y el gobierno saliente, a pesar de ser consciente de su necesidad, no contó con el capital político para sacarla adelante. El tema fue evadido por los candidatos durante la campaña presidencial, pero hoy es claro que el gobierno entrante no podrá seguir aplazando la tarea y deberá enfrentar el reto.

Algunas propuestas de reformas han sido planteadas por diferentes actores. Por un lado, existe cierto consenso en cuanto a cuáles son los problemas del sistema (y de la necesidad de una reforma). Sin embargo, no hay consenso respecto al tipo de reforma que se debería llevar a cabo. Antes de proponer una solución, vale recordar cuales son los problemas del sistema actual y cuál es la función principal de un sistema pensional.

El problema más grave del sistema pensional colombiano es que tiene una muy baja cobertura (sólo cerca del 27% de los trabajadores, menos de la mitad del 64% de la cobertura promedio en América Latina). En la reforma propuesta por la ANIF, propone que la solución a este problema es reducir la informalidad laboral, sin embargo este es un problema estructural de la economía del país por años que no es fácil de solucionar.

Posteriormente discutiremos un tipo de sistema pensional que no depende del aumento en la formalización laboral para aumentar la cobertura. Otro problema importante es que el régimen público no es autofinanciado, debido a la combinación de dos características del sistema: por un lado, los beneficios que reciben los afiliados al régimen de prima media no tienen una relación directa con las contribuciones que hacen (debido a que no está basado en ahorro individual, sino colectivo), y por otro lado los trabajadores tienen la opción de no contribuir a este sistema si se afilian al régimen privado de ahorro individual. Por esta razón hoy nos encontramos con una situación en la que la mayoría de trabajadores que aún hacen contribuciones, están afiliados al régimen privado, y la mayoría de pensionados (la gente que ya está recibiendo los beneficios) es afiliada al régimen público. Por ende, este último debe ser financiado por el gobierno con recursos externos al sistema, vía impuestos. Esto también implica que los afiliados al régimen privado de ahorro individual no solo financian su propia pensión, sino que también contribuyen a las pensiones de los afiliados al sistema público (vía impuestos). Dado que los beneficios que obtienen los afiliados al régimen público son determinados en función de los últimos 10 años de salario, estos pueden ser vistos en cierta medida como un subsidio a las personas con mayores ingresos (puesto que buena parte son financiados con impuestos y no con contribuciones de los afiliados).

A pesar que muchos afiliados al régimen de ahorro individual no son conscientes de ese hecho, se ha venido observado un flujo importante de individuos del régimen privado al régimen público por tres razones: Primero, los afiliados al régimen privado tienden a obtener una tasa de reemplazo (ratio de la pensión al último salario) significativamente más baja que la que obtienen los afiliados al régimen público (según un estudio del Banco de la República). Esto se debe a que el nivel de las contribuciones requeridas por el sistema no es suficiente financieramente para obtener los niveles de beneficios que obtienen por ley los afiliados al sistema público.

Segundo, los costos y comisiones de los fondos privados son elevados, y tercero, los beneficios obtenidos por las estrategias de inversión de las AFP en general no tienen un nivel de beneficios conocido cuando los ahorradores se afilian al sistema. Esta última característica ha permitido que las expectativas de los afiliados al régimen privado hayan sido en muchas ocasiones demasiado altas respecto a los beneficios que obtuvieron al final, generado el descontento de muchos usuarios del sistema.

Esta última consideración nos lleva a definir cuáles es el objetivo de un sistema pensional: asegurar a todos los individuos un nivel de consumo futuro mínimo durante el periodo de jubilación que les permita tener un nivel de vida comparable al que tenían antes de pensionarse. Una palabra clave en esta definición es “asegurar”. Si un nivel mínimo de consumo futuro es asegurado, esto quiere decir que en cierta medida ese nivel es conocido con anticipación, al momento en que se invierte. Por ejemplo, en el caso del régimen de prima media, los afiliados saben desde el comienzo que tendrán una mesada pensional proporcional a sus últimos 10 años de salario al momento de pensionarse. Aunque sus últimos salarios no son conocidos con anticipación, la incertidumbre está bien acotada e indexada a su nivel de vida de antes de pensionarse. Por el contrario, los afiliados al sistema de ahorro individual con solidaridad (RAIS) no cuentan con dicha garantía de mesada pensional mínima, puesto que sus ahorros son invertidos por las AFP en portafolios que se limitan a diversificar riesgo, pero este método de manejo de riesgo no es suficiente para asegurar un nivel de beneficios conocido. A pesar que existe el Fondo de Garantía de Pensión Mínima que otorga un subsidio si la persona ha cotizado 23 años y cuenta con un capital adecuado, con esta opción muy pocas personas han logrado pensionarse, según el ex presidente de Colpensiones Mauricio Olivera.

En efecto, para que una estrategia de inversión de largo plazo pueda garantizar un nivel de consumo futuro mínimo conocido, esta debe tener un ingrediente fundamental llamado portafolio de cobertura del pasivo pensional (de cada individuo). Este portafolio de cobertura del pasivo pensional puede proveído por el gobierno nacional de manera muy eficaz y sencilla, mediante la emisión de un tipo particular e innovador de bono llamado “SeLFIE de jubilación”. La idea de estos bonos fue introducida por el premio Nobel en economía, Robert Merton, y el doctor Arun Muralidhar en el artículo “Time for retirement ‘SeLFIES’?” (Investment & Pensions Europe, 2017), en el cual hacen un llamado a los gobiernos del mundo a emitir estos instrumentos financieros que “hacen a los individuos autosuficientes y también son ventajosos para los gobiernos”.

Los SeLFIES por sus siglas en inglés, Standard of Living indexed, Forward-starting, Income-only Securities, que significa, títulos de ingresos indexados a estándares de vida, con fecha de inicio futura, proveen a los individuos un vehículo para garantizarse una mesada pensional de manera segura, eficiente y a bajo costo, sin necesidad de intermediarios (a parte el gobierno emisor). Estos son activos particularmente adaptados para individuos afiliados a planes que no tengan una garantía de pensión proveída por el Estado (como los afiliados al RAIS), para individuos que no tengan ningún tipo de cobertura (trabajadores en la informalidad), o para administradores de fondos que quieran implementar estrategias de aseguración de portafolio que busquen tomar más riesgo, pero al mismo tiempo garantizando un mínimo de consumo futuro conocido.

Una de las razones por la cuales los sistemas tradicionales de pensión, tales como el régimen de prima media, no son populares entre algunas personas como trabajadores independientes o en la informalidad, es porque son muy inflexibles en ciertos aspectos. Por ejemplo, si un trabajador ha hecho otro tipo de inversiones a lo largo de su vida, tales como un apartamento que puede arrendar a un tercero, y cuenta con este redito futuro razonablemente seguro, este trabajador podría preferir retirar parte de las contribuciones que haya hecho al sistema pensional, para hacer otro tipo de inversión más riesgosa. Sin embargo, el régimen de prima media no se lo permite, y el trabajador solo obtendrá los beneficios de la totalidad de sus ahorros en el sistema, de manera progresiva en forma de mesada pensional. Otro ejemplo del problema de la inflexibilidad del régimen de prima media ocurre cuando un trabajador que haya comenzado a cotizar tarde en su vida laboral, no está seguro que llegará a cotizar el número mínimo de semanas requerido por el sistema antes de la fecha en que desee jubilarse, y por lo tanto tendrá su ahorro bloqueado hasta completar las semanas (si es que llega a cotizarlas). Por el contrario, los SeLFIES de jubilación serían títulos valores líquidos que podrían ser revendidos por sus titulares a otros trabajadores o al Estado. Esta flexibilidad, que da una autonomía total a los usuarios sobre su ahorro pensional, contrasta también con otros mecanismos de pensión tales como los seguros de renta vitalicia inmediata, que son contratos irreversibles e intransferibles. Adicionalmente, un sistema de pensiones basado en SeLFIES de jubilación, sería más compatible con la irregularidad de los ingresos de un trabajador independiente, puesto que los montos de inversiones que podría hacer en estos bonos, no tienen que tener la regularidad de las contribuciones medidas en números de semanas del régimen de prima media.

Otra razón por la cual un sistema de SeLFIES de jubilación tiene el potencial de ser más popular (y por lo tanto con mayor cobertura), es que estos bonos constituyen un ahorro individual, y por lo tanto sus beneficios no están sujetos a posibles cambios en las reglas durante una reforma pensional. En resumen, un sistema pensional que se apoye en los SeLFIES de jubilación tendría ventajas de ambos regímenes, prima media y de ahorro individual, puesto que proveería garantías y previsibilidad de los ingresos futuros de los trabajadores, como lo hace el régimen de prima media, además de tener la flexibilidad del régimen de ahorro individual. Mediante la emisión de este tipo particular de bonos, el gobierno podría sacar a los trabajadores del dilema de escoger entre un régimen inflexible de beneficios definidos y un régimen de ahorro individual costoso con beneficios y mesadas imprevisibles, a un sistema de ahorro individual flexible con beneficios previsibles, que un gran potencial de amplia cobertura.