Entre regiones desiguales, ¿qué podemos hacer para reactivarlas?

Por:
Jorge Guerra, Andrés Zambrano y Hernando Zuleta

Desde el inicio del siglo XXI hasta la pandemia, hubo una considerable reducción de la pobreza y desigualdad en Colombia. Entre 2000 y 2019, la pobreza monetaria cayó de 49,4% a 35,7%, mientras que la desigualdad (medida con el índice Gini) pasó de 58,7 a 51,3. La disminución en pobreza vino acompañada de la formación de una clase media no consolidada, esto es, con niveles de ingreso y consumo superiores a las líneas de pobreza, pero con el riesgo de volver a la pobreza ante cualquier choque que afectara sus ingresos.

La pandemia golpeó la economía destruyendo empresas y vínculos laborales con un efecto devastador sobre el empleo. La caída del PIB fue de 6,8% el 2020, la más fuerte desde que existen cuentas nacionales. Los efectos fueron más fuertes en sectores intensivos en mano de obra no calificada, por lo que los trabajadores vulnerables fueron los más afectados. El desempleo alcanzó niveles superiores al 20% durante los peores meses. Así, la crisis deshizo las ganancias en reducción de pobreza logradas en las últimas dos décadas. El endeble margen de la clase media fue borrado por el efecto de la pandemia (ver gráfica 1) y la pobreza monetaria aumentó a 42,5%. Más allá de la afectación en la producción, la pandemia generó un retroceso en términos de movilidad social.

Dada la heterogeneidad en la composición social y productiva entre regiones del país, era de esperar que los efectos regionales de la pandemia también fueran diferentes. Además, las diferencias en la capacidad institucional y la solidez fiscal se traducen en diferencias en la capacidad de respuesta de los gobiernos locales, y por ende la recuperación también genera trayectorias distintas entre regiones.En las siguientes líneas hacemos una descripción de los efectos de la crisis en las diferentes regiones del país, identificamos algunas de las causas del impacto diferenciado y derivamos algunas implicaciones de política.

Efectos en empleo, pobreza y desigualdad

La tabla 1 muestra las correlaciones a nivel regional que existen entre la desigualdad (medida a través del coeficiente de Gini), la pobreza monetaria y el desempleo, así como sus respectivos cambios entre 2019 y 2020. Allí se observa que la desigualdad y la pobreza tienen una alta correlación, indicando que regiones más pobres tienden a ser también más desiguales, mientras no existe una correlación significativa con respecto al desempleo. No obstante, las regiones más desiguales y pobres tuvieron una reducción en dichos indicadores luego de la pandemia, la cual ilustramos en la gráfica 1. Este es probablemente un efecto de las ayudas gubernamentales que se focalizaron en los hogares que eran pobres antes de la pandemia y no en aquellos que cayeron en pobreza luego de la pandemia.

Por otro lado, el cambio en el desempleo está positivamente correlacionado con el nivel inicial de desempleo. Mercados laborales inicialmente más disfuncionales sufrieron un mayor impacto después de la pandemia como se puede ver en la Gráfica 2. Más aún, los programas diseñados por el Gobierno para aumentar los niveles de empleo, si bien pudieron ayudar a disminuir el desempleo, no cerraron las brechas regionales que existían. La causa más probable de este efecto heterogéneo es que dichos programas fueron focalizados a las firmas formales y los departamentos con más desempleo también tienen un porcentaje mayor de informalidad.

Finalmente, un mayor cambio en desempleo también está asociado a mayores cambios en desigualdad y pobreza. Esto sugiere que los programas diseñados para proveer un ingreso mínimo no son suficientes para rescatar a los hogares de la pobreza sino están acompañados de una reactivación productiva del departamento. Dichas políticas de reactivación productiva deben considerar las heterogeneidades en la estructura productiva de cada departamento y en las características institucionales que describiremos en la siguiente sección.

Heterogeneidades económicas e institucionales

La tabla 2 muestra las correlaciones entre el índice de Gobierno Abierto (IGA), estudiantes por cada cien mil habitantes (estudiantes), Índice Departamental de Competitividad (IDC), y reservas de carbón y de petróleo sobre el total del país (r-carbón y r-petróleo respectivamente). Allí se nota una asociación fuerte entre transparencia, una mayor cobertura educativa y competitividad, indicando círculos virtuosos y viciosos entre regiones pues el desarrollo de regiones con peores indicadores será más difícil.

Al agregar una dimensión espacial (ver gráfica 3), se observa que las regiones periféricas son aquellas con una menor transparencia y desempeño educativo. Por ejemplo, mientras Bogotá tiene 85 puntos en el IGA y 126 estudiantes por cien mil habitantes, Chocó tiene 52 puntos y 12 estudiantes, respectivamente. En competitividad el escenario es similar, pues poseen un IDC de 8,33 y 2,89 respectivamente (5,44 puntos de diferencia en una escala del 1 al 10).

Por otro lado, regiones con economías concentradas en combustibles fósiles están correlacionadas negativamente con las variables educativas y para el caso del carbón, con una menor competitividad. A pesar de que no es posible establecer una causalidad, no es incorrecto afirmar que los eslabones económicos y regalías provenientes de estos sectores, no se han visto reflejados en la formación de capital humano y ecosistemas que permitan la diversificación y competitividad de las firmas. La poca diversificación hace a estas regiones mucho más vulnerables ante cambios en los precios internacionales de los fósiles. Paradójicamente, esta puede ser una de las causas por las cuales estas regiones sufrieron menos efectos negativos al depender de sectores poco intensivos en mano de obra y con menor cantidad de restricciones sanitarias.

En cualquier caso, poca diversificación (y mayor vulnerabilidad económica), bajo capital humano y menor transparencia (pocas garantías institucionales) atraen menos emprendimientos y, por tanto, genera un ecosistema empresarial más débil y menos productivo. Estas características estructurales hicieron que los efectos del choque no fueran heterogéneos en términos de magnitud y localización. En ese orden de ideas, las políticas deben estar enfocadas a interiorizar dichas heterogeneidades.

Propuestas

Algunas políticas de reactivación deben ser transversales a todas las regiones del país y otras enfocadas a las condiciones locales. Entre las primeras, están los subsidios al sector privado para la contratación de nuevos trabajadores, como lo ha impulsado la última reforma tributaria. Estos deben ser parte de una agenda nacional para combatir el desempleo. Pueden implementarse a través de la reducción de las contribuciones a salud y pensiones, y permitir la contratación por horas, al menos durante la reactivación. La priorización de estos subsidios debería ser para aquellos sectores que tengan más encadenamientos hacia adelante y hacia atrás. Siguiendo la estimación de encadenamientos de Hanh-De-Castro (2016), el sector industrial, construcción y servicios deben ser priorizados.

I. Políticas de corto plazo:

1. Dadas las rigideces de las estructuras económicas regionales en el corto plazo, medidas como exenciones tributarias y créditos a los sectores con más encadenamientos en cada región garantizan una reactivación acelerada. Siguiendo a Bonet et. al (2020), en el Cesar puede ser para la construcción y turismo; para la región Orinoquía estos deben ser la agricultura y ganadería; en la Amazonía, el turismo, la construcción y el sector petrolero; en la región Central, incluyendo el Eje Cafetero, los servicios, la construcción y el agro también son ejes importantes para la priorización. Finalmente, la minería legal en la región pacifica también tiene gran potencial.

2. En términos de desigualdad y pobreza, se recomienda priorizar geográficamente los subsidios existentes y aquellos transitorios. Como mostramos inicialmente, los retrocesos sobre pobreza y desigualdad son heterogéneos entre departamentos. Programas como Ingreso Solidario o Adulto Mayor pueden tener diferentes montos en función de la región. Teniendo en cuenta estas diferencias es posible asignar de manera eficiente los recursos, siguiendo una lógica similar a la propuesta del salario mínimo regional.

II. Políticas de mediano y largo plazo:

1. Diversificar la matriz económica de algunos departamentos, principalmente aquellos con una concentración en el sector primario. Esta diversificación no debe hacerse disminuyendo la proporción de los combustibles fósiles en el corto plazo, sino más bien aumentando el peso de industrias y empresas que proporcionen alto valor agregado. Esto no es un punto menor si tenemos en cuenta que: (i) las tendencias a energías limpias harán que la demanda de fósiles disminuya en los próximos años; y (ii) el país solo tiene reservas de petróleo, gas y carbón para unos 8 años. Así, una diversificación ayudaría a evitar una mayor brecha fiscal y menor vulnerabilidad ante shocks en los fósiles. El turismo sostenible es una de esas ramas que puede impulsarse en cualquier región del país.

2. El fortalecimiento de los colegios y la creación de instituciones de educación superior que permitan realizar inversiones en capital humano de acuerdo con la estructura productiva de cada región. Por ejemplo, regiones que tengan ventajas en la producción de minerales podrían tener escuelas de ingeniería. Algo similar puede pensarse para la agricultura o el turismo. También, con los incentivos correctos, se puede motivar el traslado de docentes de alta calidad a las regiones.

3. Finalmente, una mayor presencia estatal también es necesaria. Es innegable que el país necesita mejores instituciones, más descentralizadas y de buena calidad, que implementen políticas específicas para cada región. Es deseable que estas tengan de manera transversal una ejecución eficiente del gasto y una vigilancia efectiva de los entes de control a la corrupción.

Las políticas mencionadas promoverían la competitividad entre las regiones y una convergencia económica de aquellas que han sido históricamente más desiguales y rezagadas. A pesar del duro golpe, el país tiene la oportunidad de mejorar en distintos frentes económicos, coyunturales y estructurales. Es posible recuperar, y de hecho mejorar, la senda de crecimiento y las reducciones en pobreza y desigualdad que teníamos antes de la pandemia.

Fuentes:
Bonet-Morón, J., Ricciulli-Marin, D., Perez, G. J, Haddad Eduardo A., Araújo Inácio F., Perobello Fernando S. (2020). Diferencias regionales en el impacto económico del aislamiento preventivo por el COVID-19: estudio de caso para Colombia.
Hahn-De-Castro, L. W. (2016). Encadenamientos regionales en Colombia 2004 - 2012. Centro De Estudios Economicos Regionales (CEER)-Cartagena, 234.​