10 puntos para una nueva política de drogas

El próximo gobierno enfrenta un reto frente al manejo del tráfico de drogas y sus consecuencias negativas para la construcción de paz. La política de drogas en Colombia orientada a la reducción de la oferta ha sido un fracaso. Actualmente, existen las mismas hectáreas cultivadas de coca que hace 20 años y desde el 2013 la producción potencial de cocaína se ha multiplicado por 4 y el consumo de sustancias psicoactivas ha aumentado recientemente.

En la Nota Macroeconómica No.37 - '10 puntos para una nueva política de drogas', investigadores de Los Andes hacen una propuesta con evidencia científica que plantea diversos pilares que debería tener la política de drogas a partir del próximo gobierno: liderar en el contexto global la discusión sobre la regulación de la cocaína, implementar un enfoque de salud pública para atender a las personas con una relación problemática con sustancias psicoactivas, priorizar las condiciones socioeconómicas y la seguridad de las comunidades vulnerables y diseñar las intervenciones con un enfoque de evaluación para mejorar la asignación de recursos, son algunas de ellas. 

Se estima que el 68.8 % de la cocaína mundial es producida en el país. Desde la década de los 90s Colombia ha sido el mayor cultivador de coca, seguido por Perú y Bolivia que representaron el 35 % de los cultivos de coca mundiales en 2019. En el 2018, se consideró que el mercado de la cocaína en Colombia corresponde a 1.8 % del PIB, 2 veces el producto de la economía cafetera.

Al ser un mercado ilegal, estas actividades se han relacionado con la violencia urbana, generada por los carteles del narcotráfico en los 80s, por el microtráfico en décadas recientes y con el conflicto armado como fuente de ingresos de los grupos armados. Múltiples estudios muestran que hay una correlación espacial entre presencia de cultivos, laboratorios de procesamiento de cocaína y presencia de grupos armados (ver acá 1, 2). Pese a que los cultivos de coca no explican completamente la violencia en los municipios, tanto su presencia como las estrategias para controlarlos se asocian con las disputas por el control territorial por las rentas de esta economía ilícita (ver acá 1, 2, 3).

A pesar de los esfuerzos económicos e institucionales, como el gasto anual de la política de drogas de 1 billón de pesos, los resultados del enfoque tradicional prohibicionista son limitados. Aunque no es la medida correcta para evaluar la evolución de la producción de cocaína, los cultivos de coca en 2020 fueron los mismos que en el año 2000. 

A su vez, en el 2020 se identificaron 140 mil hectáreas de coca en el territorio nacional. Es importante aclarar que el aumento reciente de las hectáreas cultivadas, como sugieren algunos sectores, no se explica por la suspensión del uso del glifosato; por el contrario, corresponde al anuncio del programa de sustitución de cultivos que se hizo en el 2014.

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Colombia, como productor, ha enfrentado durante décadas los costos del mercado ilegal, especialmente los grupos poblacionales más vulnerables como campesinos, mujeres, minorías étnicas y líderes sociales. Mientras tanto, el consumo global de la cocaína sigue creciendo y se estima en 20 millones de consumidores actualmente. Estos indicadores reflejan el fracaso del enfoque prohibicionista que no ha permitido reducir el consumo ni la producción. 

Puntos que el próximo gobierno en Colombia debería contemplar:

1. Discusión global sobre la regulación de la cocaína 

El gobierno colombiano debe liderar la discusión global sobre la necesidad de la regulación de la cocaína. En el 2016 el gobierno colombiano puso esta discusión sobre la agenda global y los esfuerzos deben continuar en esa dirección. La experiencia de Portugal brinda aprendizajes para enfrentar el consumo de sustancias. En 2001 descriminalizaron el consumo con un enfoque de salud pública, con la creación de centros médicos de tratamiento y el acompañamiento a consumidores, para enfrentar la crisis de consumo que tuvieron a finales del siglo pasado y no aumentó el consumo problemático de sustancias.

2. Control de oferta efectivo 

El foco de la política de drogas no puede estar en el eslabón más débil de la cadena. En el contexto actual, enmarcado en la prohibición de la producción y del tráfico de sustancias psicoactivas, las acciones deben enfocarse a desmantelar las organizaciones criminales. Por lo tanto, es necesario fortalecer los sistemas de información y seguimiento financiero para aumentar la incautación de recursos del narcotráfico. Así mismo, es necesario atacar los eslabones con mayor valor agregado en la producción de la cocaína, como el tráfico, a través de las incautaciones y la destrucción de laboratorios. (ver acá).

La reducción de hectáreas cultivas no debe ser el foco de la política de drogas. En particular, es fundamental hacer énfasis en la inconveniencia de retomar la fumigación área en Colombia dada su ineficacia y riesgos potenciales para la salud y el medioambiente como lo han documentado múltiples estudios científicos. La tasa de resiembra de aspersión terrestre es 10 veces superior a la sustitución voluntaria y la erradicación manual forzada es 5.4 veces superior. 

3. Intervenciones integrales y planificadas

A pesar de ser más efectivos y menos costosos, los programas de desarrollo alternativo no deben limitarse a la sustitución de los cultivos de coca por otros cultivos. El éxito de estas intervenciones está determinado por su sostenibilidad en el tiempo que exige que tengan una visión de largo plazo para solucionar problemas estructurales. Por lo tanto, el diseño de estos programas debe ser integral incluyendo la titulación de la tierra, la provisión de servicios públicos como las vías terciarias y la seguridad de las comunidades. 

Adicionalmente, los programas de desarrollo alternativo deben tener mecanismos claros de participación de las comunidades que deben mantenerse durante la implementación de la intervención. Por último, es necesario que el diseño de los programas y la vinculación de los hogares se realice teniendo en cuenta las características de los territorios en términos ambientales y étnicos. No es posible que se vinculen hogares que no pueden ser atendidos por el programa por la ubicación de sus predios en zonas de manejo especial como ha ocurrido con el actual programa de sustitución. Las barreras del actual programa de sustitución y los conflictos entre comunidades que ha generado se pueden evitar en intervenciones futuras con una planeación rigurosa que aborde las disputas territoriales preexistentes.

4. Política de drogas debe proteger a las comunidades 

La producción de cocaína y su tráfico se asocian con mayores niveles de violencia. Adicionalmente, las intervenciones para controlar su producción han aumentado la violencia. Se mostró que la fumigación aumentó los ataques por parte de grupos insurgentes y que el actual programa de sustitución aumentó el asesinato de líderes sociales. Como se mencionó anteriormente, la política de drogas con un enfoque integral debe orientarse a la provisión de bienes públicos, entre ellos, la seguridad de las comunidades. En otras políticas, implementadas en territorios afectados por el conflicto, se han diseñado mecanismos de inteligencia y seguridad que han reducido la violencia a través de menos asesinatos de líderes sociales. Este tipo de mecanismos y la articulación con las Fuerzas Militares es fundamental en la implementación de programas de desarrollo alternativo.

5. Regulación del uso adulto y recreativo del cannabis

En la región latinoamericana, solamente Uruguay y México han regulado el mercado de cannabis para uso recreativo. Adicionalmente, Argentina, Chile, Colombia y Paraguay han regulado el uso medicinal. En Colombia está despenalizado el porte de la dosis mínima pero no su comercialización. 

El argumento más importante es que la regulación del cannabis permite prevenir el consumo temprano y regular su acceso. Además, la penalización del consumo de esta sustancia distrae a la Policía de actividades criminales, como los homicidios y hurtos, que afectan a los ciudadanos. Por ejemplo, el Observatorio de Drogas de Colombia mostró que 1 de cada 3 capturas por porte de sustancias corresponde a cantidades inferiores a 25 gramos. Por lo tanto, los esfuerzos de la Policía y la Rama Judicial están sobrecargados por delitos que no afectan la criminalidad. Existe evidencia sobre la reducción de la tasa de criminalidad por la despenalización del consumo de marihuana. 

En cuanto a la producción, es necesario diseñar esquemas y proteger a los hogares cultivadores para que perciban los beneficios económicos de la regulación del uso recreativo y medicinal. 

6. Sobrepoblación de las cárceles 

Gran parte de las personas capturadas por delitos asociados a drogas ilícitas corresponden a delitos menores y porte de sustancias en pequeñas cantidades. Se ha estimado que la captura de personas por tráfico, porte y fabricación de drogas ilícitas costó alrededor de 11 billones de pesos en quince años; donde una de cada tres capturas fueron a personas con menos de 25 gramos de sustancias ilícitas. Adicionalmente, la población carcelaria de mujeres ha aumentado considerablemente en los últimos años, especialmente por delitos relacionados con drogas ilícitas. 

Es necesario implementar medidas alternativas al encarcelamiento para delitos menores relacionados con las drogas ilícitas. Estas medidas deben ser respetuosas con los derechos humanos, proporcionales y pueden alinearse con las disposiciones penales actuales. 

7. Salud pública para el consumo problemático 

El consumo problemático de sustancias psicoactivas debe ser abordado desde una perspectiva de salud pública con énfasis en la prevención del consumo de menores, no a través de la criminalización de los consumidores. Es necesario implementar en Colombia programas ambulatorios que tengan un enfoque de reducción de daños.

Es necesario reorientar recursos para fortalecer la inversión en salud pública, incluyendo programas de reducción de daños y prevención de consumo de menores.

8. Investigación científica de la hoja de coca 

Es importante reconocer los usos tradicionales de comunidades indígenas y fomentar su conocimiento. Adicionalmente, es necesario crear modelos de beneficios compartidos, igual que en el caso del cannabis, que incluya a las comunidades étnicas y campesinas para que se beneficien y participen en toda la cadena productiva de productos lícitos a partir de la hoja de coca. Para esto es clave integrar acciones que fortalezcan las capacidades locales, no sólo en el cultivo, también en emprendimientos sociales e investigaciones interculturales. 

La hoja de coca tiene componentes que no han sido explorados ni investigados por los inconvenientes en las normativas internacionales y nacionales. Estos componentes pueden tener potencial para el desarrollo de productos nutricionales y medicinales. 

Debe agilizarse el proceso para obtener permisos para investigar los componentes de la hoja de coca y promover alianzas entre las comunidades productoras, la academia, y los gremios industriales con el fin de aumentar el conocimiento sobre los potenciales beneficios de la hoja de coca

9. Microtráfico

La regulación del uso de sustancias no es suficiente para acabar con la criminalidad y la violencia. Es necesario combatir el fenómeno del microtráfico con medidas que sean eficientes. Uno de los efectos más nocivos del microtráfico es el control de calles, parques o barrios enteros por bandas criminales y el consiguiente deterioro de los entornos urbanos. La estrategia integral de lucha contra en este fenómeno debe incluir programas de prevención comunitaria, un acercamiento de las autoridades a las comunidades y un esfuerzo de control territorial por parte de las autoridades. 

10. Evaluación de la política de drogas 

La política de drogas debe ser evaluada. Por ejemplo, no se conoce el impacto del programa de sustitución de cultivos ni en los cultivos de coca ni en las condiciones socioeconómicas de los hogares beneficiarios. Sin embargo, los recursos comprometidos para el financiamiento de los subsidios a los hogares vinculados al principio del programa equivalen a 0.4% del PIB. 

Evaluar la efectividad del gasto en los diferentes programas e intervenciones es fundamental para maximizar los retornos. Las intervenciones experimentales pueden contribuir significativamente al diseño de la política de drogas. Así, como en otros programas, es necesario realizar pilotos antes de expandir las intervenciones sin conocer sus potenciales resultados ni la efectividad de sus diseños. 

Es posible hacer pilotos, como se ha hecho con Familias en Acción, con el propósito conocer los resultados e ir ajustando elementos de la política que pueden corregirse.

Conclusiones de los investigadores

Somos conscientes de las limitaciones y barreras que tiene la regulación global de la cocaína en el corto plazo. Incluso a nivel nacional, los esfuerzos por avanzar en la regulación del uso adulto recreativo del cannabis no han tenido éxito. Sin embargo, en el contexto internacional actual hay una ventana de oportunidad pues la discusión sobre un enfoque no prohibicionista está ocurriendo. 

En Portugal se descriminalizó el consumo de todas las sustancias, en algunos estados de Estados Unidos se ha avanzado en regular el uso y producción de cannabis, incluso en Oregon se descriminalizó el consumo de cocaína heroína y metanfetaminas, y en Uruguay se avanzó en el uso recreativo del cannabis. En este contexto internacional, un objetivo de la política exterior del próximo gobierno de Colombia debe ser su liderazgo en la discusión sobre la regulación de la cocaína priorizando los intereses de los eslabones más débiles y afectados por el prohibicionismo y por la guerra contra las drogas. 

Durante este proceso, es necesario implementar una política de transición con los lineamientos discutidos. En primer lugar, implementar un enfoque de salud pública para atender a las personas con una relación problemática con sustancias psicoactivas a través de la reducción de daños. En segundo lugar, priorizar las condiciones socioeconómicas de los hogares con las intervenciones para sustituir cultivos de uso ilícito. Por último, garantizar la seguridad territorial, no a través de la militarización de los territorios, con la implementación de mecanismos de inteligencia que se enfoquen principalmente en la protección de los líderes sociales. Estos deben ser los objetivos de la política de drogas del próximo gobierno.

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Tomado de Nota Macroeconómica No. 37 Facultad de Economía - Universidad de los Andes
Autores: Lucas Marín Llanes, David Restrepo, María Alejandra Vélez y Hernando Zuleta. Investigadores del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED).