La altísima fracción de trabajadores que desempeñan su labor por cuenta propia o en microempresas somete a muchos a una inestabilidad laboral y alimenta la baja productividad al desaprovechar las ventajas del capital organizacional; adicional a eso los sesgos contra los jóvenes y las mujeres son mayores que en otras economías. Esta situación se explica por dos problemas de fondo: la primera es una estructura regulatoria del mercado laboral desconectada de la capacidad productiva de la economía, para todos los trabajadores, pero sobre todo para los jóvenes; y la segunda es un esquema de financiación del sistema de seguridad social que recae principalmente sobre el costo del trabajo.
 
El país no puede seguir aplazando las reformas necesarias para que este mercado, en el que se generan los ingresos de los hogares colombianos, sea menos inequitativo e ineficiente. Esas reformas deben hacernos transitar hacia una financiación de la seguridad social menos dependiente del costo del trabajo formal. Para ello es necesario: trasladar progresivamente la carga de la financiación de la seguridad social a la tributación general de personas naturales, en lugar de continuar financiándola con impuestos al trabajo formal; ajustar las contribuciones a pensiones de los trabajadores formales de acuerdo con lo propuesto en la Nota Macroeconómica 35, con la adición de un rediseño progresivo de las contribuciones al Fondo de Garantías de Pensión Mínima; reformular el salario mínimo por días u horas en lugar de en una escala mensual; focalizar reducciones de los costos laboral formales en trabajadores de baja empleabilidad, incluyendo los jóvenes. También es necesario moverse  de una política social y asistencialista a una que apalanque proyectos de vida autosostenibles para las personas que en algún momento requieren de esas ayudas.

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Hay cuatro síntomas que reflejan el mal funcionamiento del mercado laboral en Colombia. En primer lugar, están las altas tasas de desempleo, que miden la proporción de personas en edad, condiciones, y disposición de trabajar que no encuentran un puesto de trabajo. La tasa de desempleo promedio en Colombia durante 2000 y 2019 fue de 11.5 %, el nivel más alto de las principales economías latinoamericanas y algunas regiones seleccionadas.
 
Este es un resultado preocupante porque el desempleo limita la capacidad de las personas para generar un ingreso que permita financiar su consumo y generar ahorro, al tiempo que frena la acumulación de experiencia laboral, reduciendo el potencial de ingreso futuro algo que suele venir acompañado de costos psicológicos y estigmas sociales.
 
Una tasa de desempleo alta indica que el mercado laboral no está siendo capaz de integrar a un grupo significativo de la población al sistema productivo. Las altísimas tasas de desempleo en este periodo son el resultado de que nos tomó más de una década regresar a niveles de un dígito luego de la trepada del desempleo en la crisis de 1998. En 2022, con la economía emergiendo de la crisis por COVID-19, volvemos a ver signos de que el desempleo va a ser persistente. Así lo hemos mostrado en las Notas Macroeconómicas de seguimiento al mercado laboral y en el Observatorio de Coyuntura Económica y Social: a diciembre de 2021, el número de ocupados presentaba un déficit de casi 1.1 millones de personas con respecto a su nivel de diciembre de 2019. La lenta recuperación del empleo luego de ambas crisis señaliza claramente que el mercado laboral colombiano tiene características por las cuales los empleadores son extremadamente cautos a la hora de contratar.
 
Un segundo síntoma es la prevalencia de la informalidad laboral, entendida como el trabajo remunerado que no cumple plenamente con las regulaciones laborales, especialmente las relacionadas con el pago de aportes a seguridad social, contribuciones parafiscales, y niveles mínimos de remuneración. La informalidad preocupa porque esas regulaciones están concebidas para proteger a los trabajadores: garantizarles un mínimo de ingreso, una pensión en su vejez, acceso a un ahorro de cesantías si pierden su empleo, derecho a vacaciones, primas para periodos especiales, y cobertura frente a riesgos en su trabajo.
 
La informalidad significa que las intenciones de proteger a los trabajadores mediante estos mecanismos se quedan, en buena parte, en el papel. En el caso colombiano, la mayoría de los trabajadores simplemente no disfrutan de esas protecciones. El ejemplo más dramático de las consecuencias de la alta informalidad es la bajísima cobertura del sistema pensional, un tema que discutimos en detalle en la Nota Macroeconómica 35.
 
El tercer síntoma y que está relacionado con la informalidad, es la concentración desproporcionada del empleo en microempresas y en trabajadores por cuenta propia. El trabajo independiente y las pequeñas empresas no son un problema en sí mismo, pero la evidencia muestra que estas unidades tienen, en promedio, niveles de productividad muy bajos, lo que traduce en bajos ingresos para sus trabajadores.
 
Finalmente, el cuarto síntoma está relacionado con los resultados desiguales entre diferentes grupos demográficos en el mercado laboral, especialmente en mujeres y jóvenes. Las tasas de desempleo en personas entre 18 y 28 años superan más del doble a las de la  población mayor. Las cosas se ven aún peor si separamos estos números por sexo.
 
La brecha de desempleo entre mujeres y hombres es la más alta entre las principales economías latinoamericanas, como se explica en la Nota Macroeconómica 28, estas diferencias se ampliaron durante la pandemia.
 
El problema de fondo
 
La problemática descrita es en parte resultado de dos problemas de fondo;  una estructura regulatoria del mercado laboral desconectada de la capacidad productiva de la economía; y un esquema de financiación del sistema de seguridad social que recae principalmente sobre el costo del trabajo. Estos dos problemas están conectados y se retroalimentan.
 
Cuando un potencial empleador decide sobre una posible contratación, trata de prever el aporte que ese nuevo trabajador haría a la actividad de la empresa y asegurarse de que ese aporte cubre y justifica los costos en los que se compromete al contratarlo. Si este análisis no arroja un balance positivo, es poco probable que se genere el vínculo laboral.
 
Es por esta razón básica que el costo del trabajo es un determinante central de la demanda laboral. La estructura regulatoria en Colombia impone unos costos mínimos al trabajo formal que son prohibitivos para muchas empresas: aun ofreciendo la remuneración mínima posible, el vínculo laboral genera costos que pueden rebasar ampliamente el ingreso generado. Por ejemplo, entre los trabajadores independientes o cuenta propia, es claro que una alta fracción tiene un potencial de generación de ingresos productivos muy inferior al salario mínimo. Más aun, la distribución de ingresos muestra que un 42.7 % de los trabajadores tienen ingresos laborales que son inferiores a 1 SMLV, y un 21 % tiene ingresos que son inferiores a 1/2 SMLV.
 
El valor del salario mínimo, aún sin contar las demás contribuciones de ley a que estaría obligado un empleador para enganchar una persona con ese nivel de salario, es solo 8 % menor que el ingreso laboral mediano y 30 % menor que el ingreso laboral promedio. No hay ningún otro caso entre los países de la OCDE en que el salario mínimo se encuentre tan arriba en la distribución de ingresos; el país también es un caso atípico entre las economías emergentes.
 
Es importante resaltar que el problema no es que los costos laborales sean altos per se, sino que la capacidad de buena parte del sector productivo no es lo suficientemente buena para que sea viable sostener o expandir la operación de las firmas contratando formalmente o contribuyendo a la seguridad social como cuentapropista. La alternativa a la que muchos productores se ven abocados en estos casos es mantener una nómina reducida, y/o establecer vínculos laborales informales. En el caso de los trabajadores, el cuentapropismo es la ruta a la que muchos acuden para generar ingresos en ausencia de oportunidades de empleo atractivas, la mayoría sin contribuir a la seguridad social y por tanto sin gozar de su protección. La prevalencia de la informalidad laboral y la concentración del empleo en microempresas y en trabajadores cuenta propia responde principalmente a esta situación.
 
Los beneficios y protecciones que cubren los costos extrasalariales son derechos adquiridos que se debe proteger, pero mientras que el origen de su financiación siga implicando un encarecimiento del trabajo formal, sólo unos pocos privilegiados van a poder acceder a un empleo formal que les permita disfrutarlos

Recomendaciones de política

Reducir o eliminar la dependencia de la financiación de la seguridad social con respecto al costo del trabajo formal

La misma lógica de la Ley 1607 de 2012 se debe ir extendiendo al financiamiento de los beneficios que no son inherentes a la relación de dependencia entre empresa y trabajador, pero que en la actualidad se cubren con sobrecostos al empleo. Esto incluye el aseguramiento de riesgos laborales, en particular el riesgo de quedar desempleado, así como a la financiación de los subsidios y algunos servicios que prestan las cajas de compensación familiar. Es necesario trasladar estos costos para que sean cubiertos por la tributación general, y así reducir las distorsiones que generan en el mercado laboral.
 
El caso de los aportes a salud de los trabajadores independientes merece especial atención, personas en este grupo deben asumir la totalidad de la contribución, que asciende a un 12.5 % del ingreso base de cotización, pero dado que el sistema de salud tiene una cobertura universal, y que los regímenes subsidiado y contributivo tienen los mismos beneficios, hay incentivos perversos para evadir el pago y mantenerse en la informalidad: no es viable incentivar la formalización si viene con garrote, pero sin zanahoria.
 
Salario mínimo
 
Una de las razones, tal vez la principal, detrás de las dificultades de enganche de trabajadores en empleos formales, especialmente para trabajadores de baja cualificación, es la amplia brecha entre el nivel del salario mínimo y la productividad de muchos trabajadores en ese segmento. Esta brecha es mayor para labores cuyo requerimiento de tiempo es una fracción del mes, por cuanto en Colombia el salario mínimo está expresado en términos mensuales (no por día u hora como en otros países) y los pagos de cotizaciones de seguridad social y otras obligaciones no salariales del empleador deben hacerse por un ingreso base de cotización igual o mayor al salario mínimo. Las normas de piso de protección social y trabajo por días han abierto la posibilidad de generar cotizaciones por fracciones de ese nivel mínimo de ingreso para trabajadores independientes y aquellos que trabajan por días. No así para quienes trabajan o podrían trabajan en cargos de tiempo parcial. Es necesario ampliar estos espacios de flexibilidad para cubrir jornadas parciales, típicas en algunos sectores de producción, así como flexibilizar también el nivel de salario mínimo para grupos poblacionales de difícil empleabilidad. No sobra reiterar aquí que, en la medida en que las personas que no han conseguido un empleo formal son un numerosísimo grupo, la intención de estas propuestas no es desmejorar las condiciones de los trabajadores. Por el contrario, se trata de buscar cómo garantizar mejores condiciones a quienes hoy no gozan hoy de unos derechos que, aunque mandados por la ley, no se compadecen con las realidades de las capacidades productivas del país.
 
Contribución a pensiones
 
En la Nota Macroeconómica 35 se propone que todas las pensiones, excepto las mínimas, se calculen usando como base las contribuciones acumuladas por las personas durante su vida laboral. Para aquellos que se pensionan y no alcanzan a ahorrar lo suficiente para la pensión mínima, el sistema complementa el monto ahorrado hasta alcanzar la pensión mínima. En el régimen de ahorro individual, este subsidio se financia con 1.5 puntos porcentuales de las contribuciones de todos los afiliados que actualmente van al Fondo de Garantías de Pensión Mínima (FGPM). Sin embargo, es posible mejorar la progresividad de este componente solidario y reducir al tiempo los costos extrasalariales para un grupo amplio de la población. La propuesta es eliminar los puntos de las contribuciones que van al FGPM para las personas que ganan 1 SMLV, e imponer una tasa creciente en el nivel de ingresos definida de tal forma que se mantengan los niveles que recauda el fondo en la actualidad.
 
Incentivar la contratación formal de la población más joven
 
Se debe implementar políticas dirigidas a incentivar su contratación reduciendo los costos laborales. Algunas de estas medidas ya se están implementando a través de deducciones tributarias al primer empleo (Ley 2010 de 2019), exoneración del aporte a las cajas de compensación familiar para nuevos empleados (Ley 1780 de 2016), o medidas temporales como el Decreto 688 de 2021, que establecen un subsidio por cada trabajador adicional contratado entre 18 y 28 años hasta por doce meses. Estas políticas van en la dirección correcta, pero han sido insuficientes. El alcance temporal de los incentivos debe ampliarse, de tal forma que cubran los primeros años de la relación laboral, y deben llevar a una reducción más significativa del costo laboral, mayor por ejemplo a la exoneración del aporte a las cajas de compensación familiar que asciende a 4 % del salario. Los incentivos también pueden ser diferenciados por sexo. El mecanismo puede ser a través de reducciones de los impuestos a la nómina, u otorgando créditos tributarios. Para evitar generar incentivos perversos, el incentivo se debe condicionar a un incremento neto del empleo en la empresa, o se debe demostrar que no se había despedido a ningún trabajador en el mismo puesto durante un periodo anterior a la contratación.
 
Integración de la política social con la política de empleo
 
El país ha consolidado un robusto conjunto de programas de asistencia social que busca combatir la pobreza. Estos programas juegan un papel fundamental para amortiguar los choques económicos negativos, pero no están diseñados para apalancar a los beneficiarios para que mejoren su situación laboral o para que se integren al sistema productivo. Es más, hoy en día pueden constituir un desincentivo para transitar a empleos formales, pues para los beneficiarios de transferencias sociales, típicamente desempleados, independientes o empleados informalees, un eventual tránsito a un empleo formal representa la pérdida de los subsidios que vienen recibiendo, además de ser intrínsecamente difícil por los altos costos que engancharles representa para los empleadores. La propuesta es que, en el evento de ese tránsito, al beneficiario se le permita mantener por un tiempo una parte del beneficio que venían recibiendo, pero transformándolo en un subsidio al empleo formal. Al transitar a ese nuevo estatus el beneficio se mantendría, con una fracción dedicada a subsidiar los costos regulatorios extrasalariales al empleador y otra, menor, dedicada a complementar el ingreso del trabajador. La transferencia que constituía una asistencia social con potenciales efectos negativos sobre los incentivos a engancharse en la formalidad, se convierte así en un incentivo para generar una nueva relación laboral formal.

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Tomado de Nota Macroeconómica No.36 Facultad de Economía - Universidad de los Andes
Autores: Marcela Eslava y Manuel Fernández.