04/08/2021

La nueva propuesta de reforma tributaria: vuelve el debate

Foto de billetes de 50 mil pesos
Empieza el debate en el Congreso sobre la nueva propuesta de la Reforma Tributaria. Economistas de Los Andes elaboraron un documento en el cual analizan los aspectos positivos y aquellos que no coinciden con lo que el país necesita en la actualidad.

El proyecto de Ley del Gobierno contiene propuestas interesantes y, sobre todo, viables, mezcladas con algunos mensajes equivocados y una importante oportunidad perdida.

La  propuesta del Gobierno plantea dos grandes fuentes de nuevos recursos: por un lado, subir los impuestos de renta empresarial de 30% a 35%; por otro, limitar los descuentos del ICA de esa renta empresarial. Esos dos ítems suman cerca de 11 billones de pesos anuales y explican tres cuartas partes de los ingresos nuevos esperados. La tajada restante proyecta ganancias en eficiencia de la DIAN, una sobretasa a la renta de entidades financieras y otra ronda de normalización tributaria. La suma completa de estas fuentes es cercana a 14 billones de pesos.
 
En cuanto al  gasto, el Gobierno apunta a un plan de austeridad futuro por casi dos billones de pesos. Los gastos que surgieron con la pandemia (programas de empleo, ingreso solidario y educación, que suman 8 billones) se extenderán durante el resto de 2021 y todo 2022, y algunos podrían quedarse de forma permanente. Restando los 8 billones de gastos nuevos y sumando los 2 billones de recortes de gastos, el recaudo neto planteado por la reforma estará cerca de los 8 billones de pesos.

Finalmente, el proyecto propone una reforma a la regla fiscal, actualmente suspendida. Introduce la creación de un comité consultivo dotado de un equipo técnico autónomo. De esta manera, mejora la experticia técnica y presenta un sistema de designación de sus miembros que vela por una mayor autonomía del gobierno de turno. Además de un límite al déficit, incluido en la anterior regla, ahora habría uno explícito sobre la deuda. Estos límites son más laxos que los precedentes (incluyendo el límite de deuda implícito en el de déficit).

Clic AQUÍ para conocer la Nota Macroeconómica No 31: La nueva propuesta de reforma tributaria: elementos para el debate parlamentario.
 

Comentarios de los economistas sobre el ingreso y de regla fiscal

 

Sobre el Ingreso

 
  •  Aunque que esperar la desición de Congreso, el principal mérito de la reforma es que, generando un necesario flujo de recursos fiscales adicionales, parece tener un camino más seguro para su aprobación que la anterior. Esto es positivo dada la necesidad urgente de recaudo.
  • Los esfuerzos por conseguir ingresos a partir de luchar contra la evasión y controlar el gasto son positivos, pues son importantes para la legitimidad. Sin embargo, preocupa que el recaudo adicional a través de la lucha contra la evasión es incierto.
  
Los principales elementos de la propuesta de generación de ingresos, si bien se presentan como cambios permanentes en el estatuto tributario, lucen insostenibles:
 
  • Una tarifa de renta a las empresas de 35% es un retroceso que aleja al país aún más de los pares de la región y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
  • En esta última, y con diferencia, Colombia pasaría a ser el país con las tasas más altas, lo que dificulta atraer inversión y lograr que las empresas nacionales compitan con otras en el resto del mundo.
  • Limitar el descuento del ICA al 50% es un punto medio que, por un lado, recupera algo de recaudo frente al actual descuento completo pero, por el otro, amortigua en algo el golpe de la reforma sobre la tributación total de las empresas (renta más ICA pleno). Pero esto no resuelve ni el mal diseño del ICA ni la descoordinación entre niveles de gobierno que se produce cuando un impuesto local como el ICA se puede descontar del impuesto de renta nacional.
  • En suma, es de esperar que a la vuelta de algunos meses o años el país revise su altísima renta corporativa y deba confrontar, de fondo, los problemas de diseño en el ICA. Así, las dos fuentes principales de recursos de la reforma están destinadas a reexaminarse. Este parece ser el camino factible en la actualidad, pero no es el ideal de largo plazo y más pronto que tarde requerirá ajustes en la dirección ideal.
  • La propuesta no apunta a desmontar ninguno de los múltiples tratamientos especiales para muchos sectores productivos en Colombia, que han sido criticados insistentemente por comentaristas, algunos sectores políticos y por la comisión tributaria que el propio Gobierno encargó. Sin mover las tasas privilegiadas de algunos y subiendo las del resto, la cancha entre unos grupos y otros queda aún más desnivelada. Es lamentable, por sus efectos sobre la productividad de la economía y la legitimidad del sistema tributario, que sectores privilegiados conserven sus contribuciones ya bajas o nulas a cambio de que otros aumenten su pago en cinco puntos.
  • Muchos de los impuestos sobre personas naturales de la reforma retirada en el primer semestre del año resultaron inviables. Aunque afectaban a sectores relativamente privilegiados en el contexto nacional (que incluyen niveles de ingresos medios en términos internacionales), tanto las enormes dificultades económicas por la pandemia como el desprestigio de la cultura tributaria en el país mostraron que no es el momento oportuno para aumentar las cargas sobre el 30% o incluso el 20% de hogares más ricos del país. Pero no encontramos justificable, por ello, renunciar a incrementar la carga sobre el 5% o el 1% de hogares más ricos. De hecho, este parece ser el primer paso necesario para construir un sistema más justo con la legitimidad que luego permita demandar un apoyo, en proporción a sus posibilidades, de los demás.

En Colombia los que más tienen incluyen una clase de altísimos ingresos muy delgada. La primera versión de la reforma había propuesto un impuesto a altos patrimonios de las personas naturales, modificaba tasas, y apretaba tuercas a los descuentos tributarios que facilitan reducciones tributarias de aquellos con más ingresos. Ese espíritu puede y debe recuperarse en esta reforma, con algunos ajustes para solucionar huecos que persistían en esa propuesta inicial. También sería necesario repasar los cambios a dividendos a la luz de la más elevada tasa empresarial y la consecuente exacerbada preocupación de la doble tributación para accionistas de empresas.

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Esto incluye unos pocos pensionados con pensiones muy elevadas y con frecuencia altisimamente subsidiadas por los contribuyentes respecto del ahorro real pensional logrado mientras trabajaban. Es negativo el mensaje de validar la protección a pensionados con capacidad sobrada de aportar, continuando la mala práctica de no considerar sus ingresos como sujetos de tributo en las mismas condiciones de los ingresos de las demás personas.
 
Al no tocar los impuestos sobre las personas naturales y aumentar los empresariales, la reforma ahonda el desbalance, que ya era marcado en el contexto internacional, entre contribuciones de las empresas y de los hogares. Esto envía el mensaje, equivocado en nuestra opinión, de que el mayor recaudo del país se debe lograr con origen sólo en la actividad económica.

Esta es una reforma de urgencia para solucionar los problemas macroeconómicos dado el clima político pero no es, en forma alguna, un avance en la dirección deseable. Esa dirección deseable es la de construir capacidades estatales (mayor capacidad de recaudo para mayor provisión de bienes públicos y seguridad social) a partir de la contribución tributaria justa y progresiva de los colombianos para conciliar las necesidades de recaudo con las de sembrar las bases para un crecimiento económico dinámico al futuro, justamente para incrementar esas capacidades.
 
También desaparecieron de la propuesta los impuestos verdes. En el contexto del cambio climático, es una pérdida no discutir cómo las reglas tributarias pueden promover un país más “verde”. Es una forma más de beneficiar a unas pocas empresas, en concreto las que generan sus ingresos imponiendo a otros costos sobre su salud sin contribuir por ello más a la vaca común, mientras que a todas se les eleva su tasa de renta corporativa.
 

Otros mensajes equivocados:

  • Insistir en mantener los tres días sin IVA es otra línea en la que la propuesta va creando una narrativa incorrecta pero popular sobre lo que es una virtud de un estatuto tributario.
  • Hacer una nueva ronda de normalización tributaria refuerza el mensaje según el cual la evasión de impuesto paga: si veo conveniente declarar mis omisiones me acojo a una de las múltiples amnistías incluidas en cada reforma. Usar reiteradamente esta herramienta no solo erosiona su eficacia para conseguir recursos, sino que golpea aún más la legitimidad del sistema. De utilizarse, debe ser sin expectativa de nuevos indultos y con sanciones disuasivas para quienes no declaren lo que esconden.
Clic AQUÍ para conocer la Nota Macroeconómica No 31: La nueva propuesta de reforma tributaria: elementos para el debate parlamentario.
 

Sobre la regla fiscal

 
El país ha tenido una regla fiscal que le ayudó a generar una credibilidad fiscal hoy perdida. Si la regla fiscal se revive, debe reformarse para poder recuperar algo de esa credibilidad. Por supuesto, el propósito solo se logra si el nuevo diseño es realmente creíble, esto es, que se vea factible su cumplimiento y que en efecto se vaya cumpliendo.
 
La nueva regla tiene tanto un límite sobre el déficit como sobre la deuda. Dado que la nueva realidad postpandemia viene con una deuda inicial como porcentaje de la actividad económica mucho más alta, esos límites son más laxos que los de antaño: grosso modo, la deuda implícita a la que la anterior regla fiscal nos habría llevado (teóricamente y sin creatividad en la contabilidad) era la mitad de la que esta regla tiene establecida.
 
Que haya un límite sobre la deuda además del déficit dificulta la manipulación de la misma a través de trucos contables en la manera de medir el déficit, problema que aquejó a la anterior regla colombiana. Dicho esto, no sobraría que el articulado propuesto se acoja de manera explícita a un método contable, ojalá el último vigente según el Fondo Monetario Internacional (FMI).
 
En el articulado actual, el mismo Ministerio sigue encargado de determinar el método contable a usar abriendo una innecesaria flexibilidad. • Se cambia el comité consultivo de regla fiscal por uno robustecido en su trayectoria técnica específica y mecanismos de designación, y al que se dota de staff técnico. Estos elementos son positivos.
 
Mientras entra en vigor la totalidad de los elementos de la regla nueva, el articulado propone unos límites precisos de déficit. El ajuste propuesto es muy duro a partir del año 2023 con una caída de 3.3 puntos en el déficit de ese año y un regreso a superávits en 2025. Si bien se puede entender esa senda propuesta como la medicina necesaria para estabilizar las finanzas, llegando a la nueva regla en un lapso de cinco años, la dureza es un arma de doble filo. Si el nuevo gobierno entra forzado a semejante ajuste en su primer año, posiblemente buscará en su primera reforma levantar ese mismo límite restándole así credibilidad. Una regla fiscal promete dar credibilidad a las finanzas y abaratar el financiamiento público: pero si una regla aprieta demasiado no será creíble. Ese ajuste concentrado todo en un nuevo gobierno corre ese riesgo.
 
 Fortalecen la institucionalidad las provisiones para cambiar el comité consultivo de regla fiscal por el comité autónomo de regla, en particular aquellas que dan carácter más especializado a sus miembros (pide trayectoria en finanzas públicas) y dotan al comité de staff técnico propio (una vieja petición de sus integrantes hasta ahora dependientes de la información y cálculos que haga el propio ministerio). Si bien inquieta que no tenga participación explícita en el cálculo de ingreso petrolero, ciclo económico y deuda neta—tres elementos de la nueva regla—el staff propio debe permitir un contraste con ese cálculos y el comité emitirá conceptos técnicos sobre ellos.
 
Finalizamos con un comentario específico sobre el componente de gasto de la reforma. Se ve con buenos ojos la prolongación del ingreso solidario como una herramienta de lucha contra la rampante pobreza producto de la pandemia. También la incorporación de incentivos a la contratación formal de empleados, especialmente en grupos demográficos más vulnerables como las mujeres y los jóvenes. Pero, es importante transitar de un sistema de asistencia a quien no tiene ingresos razonables (como es el Ingreso Solidario) a uno para incrementar la capacidad de las personas de generar ingresos sostenibles y derivados de un proyecto de vida propio. Incorporar interacciones positivas entre el ingreso solidario y el subsidio a la creación de puestos de trabajo puede ser una oportunidad única para hacer ese tránsito, utilizando el programa de subsidios asistenciales para apalancar el de generación de trabajos formales. El incentivo a la creación de trabajos podría ser particularmente fuerte para personas que arrancan como beneficiarios de Ingreso Solidario.

Por ejemplo, se podría reducir el costo laboral formal para empleadores que contraten beneficiarios del Ingreso Solidario, al tiempo que se usa ese subsidio para complementar el ingreso de la persona por un cierto periodo, garantizando que sus ingresos netos sean mejores transitando a la formalidad que manteniéndose como beneficiario del Ingreso Solidario.
 
El proyecto de Ley del Gobierno contiene propuestas interesantes y, sobre todo, viables, mezcladas con algunos mensajes equivocados y una importante oportunidad perdida. Esta es la oportunidad de ganar en la legitimidad de la estructura tributaria con mayores contribuciones de las personas que se encuentran en el 1% o 5% superior de la distribución y de contribuir a la construcción de un país más verde. El debate en el Congreso de la República podría ser el momento de no dejar pasar esta oportunidad. Quedan, sin embargo, otros aspectos fundamentales para el próximo gobierno, en especial, con los estrictos límites de la nueva regla fiscal.

Clic AQUÍ para conocer la Nota Macroeconómica No 31: La nueva propuesta de reforma tributaria: elementos para el debate parlamentario.

Acerca de los autores:
Andrés Álvarez, Carlos Caballero, Marcela Eslava, Leopoldo Fergusson, Marc Hofstetter, Jimena Hurtado, David Pérez, Fabio Sánchez, Andrés Zambrano y Hernando Zuleta.

 

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