Evaluación de la implementación del Acuerdo de Paz

El presente texto describe algunas dificultades en la implementación del acuerdo de paz entre el Gobierno colombiano y las FARC-EP, así como algunas propuestas para solucionar los problemas y retos evidenciados.

Este análisis se deriva de un estudio realizado por Canal, M. Aponte, D, Holman, R y Ocampo, M., (2021) sobre el acuerdo de paz colombiano, a la luz de la justicia distributiva  y la justicia procedimental. La investigación concluye que los principios están presentes en el acuerdo y en la negociación, hecho que podría favorecer una paz estable, según evidencias de otros estudios (Albin y Druckman 2012; Druckman y Wagner 2017). No obstante, las consecuencias positivas para la paz de la presencia de las variables de justicia mencionadas, se contrarrestan por aspectos de la complejidad del conflicto colombiano.
 
A raíz de esto, la presente evaluación se centra en la implementación del Acuerdo y contempla dos tipos de análisis, en primer lugar, uno general sobre el estado de avance de las provisiones o compromisos pactados en el mismo.  Y en segundo lugar, realiza un análisis específico sobre la implementación del Acuerdo de Paz con base en cuatro categorías: implementación institucional (II), impacto sobre el desarrollo (ID), implementación legal (IL) y reincorporación (RE) como se ve en la tabla 1. Estas categorías se retomaron y adaptaron de los estudios realizados por Albin y Druckman 2012; Druckman y Wagner 2017.

Evaluación de la implementación del Acuerdo de Paz

El análisis general contempla el estado de avance del Acuerdo de Paz con respecto al número de disposiciones o compromisos totales del Acuerdo así como los que han comenzado a implementarse cada año para dar cuenta del ritmo de implementación. Teniendo en cuenta un acuerdo tan integral como el colombiano que se deriva de un conflicto prolongado, es de esperarse que la implementación de los acuerdos no sea inmediata y que los compromisos se vayan ejecutando a lo largo del tiempo. Al llegar a un punto entre el 4º al 6º año después de la firma del acuerdo, en la mayoría de los países en contexto de posconflicto se llega a un cumplimiento de alrededor del 50% del total de compromisos y hacia el 7º año, la mayoría de países con implementación avanzada llegan a un cumplimiento de más del 65% (Joshi, Quinn & Regan, 2015). Muy pocos países logran niveles de cumplimiento mayores al 85% y la tendencia es que la ejecución alcance niveles entre el 60% y 70% (Lederach, 2014).

Así mismo, después del 3er o 4º año de iniciada la implementación, se suele apreciar una fase de aceleración, con un ritmo más rápido de cumplimiento. En resumen, en los dos primeros años los países superan la fase transitiva caracterizada por la regulación normativa de un acuerdo de paz y pasan a una fase más acelerada del desarrollo de compromisos que implica, entre otras actividades, ejecutar dicha normatividad. 

De acuerdo con este marco de referencia, es de esperarse que, hacia el 5º año, la implementación del acuerdo de paz cuente como mínimo con un nivel del 35% de cumplimiento de compromisos a nivel general, en el escenario más conservador posible. 

En Colombia, de acuerdo con el Informe periódico del Instituto Kroc, el porcentaje de disposiciones que alcanzaron la implementación para el período diciembre 2016 (fecha de la ratificación parlamentaria del acuerdo) a diciembre 2020 está en 28%. Además, comparando el informe del 2019 con el del 2020, este indicador solo subió dos puntos porcentuales, pasando de 26% a 28%, lo cual muestra que no se ha entrado en una fase acelerada de cumplimiento, que es el escenario esperado. (Instituto Kroc 2019 y 2020)

En segundo lugar, como se explicó al inicio, se analizó el nivel de ejecución de las variables y categorías mencionadas antes y descritas en la tabla 1. La metodología para realizar esto tuvo en cuenta una escala psicométrica de Likert de 1 a 5 (Matas, A., 2018), donde 1 corresponde a un nivel nulo de ejecución y 5 al nivel más alto. La tabla 1, incluye las cuatro categorías mencionadas y las diferentes variables que las conforman. Para la codificación de las categorías descritas, se contó con un codificador entrenado quien se apoyó en un libro de códigos y codificaba cada párrafo de los informes priorizando la categoría más relevante en cada uno. Para este proceso se utilizó el software Nvivo y los documentos codificados fueron, de un lado, el quinto informe del Instituto Kroc (2021), que cubre los cuatro primeros años de implementación, y de otro, los informes de Naciones Unidas del 2020. Adicionalmente, con el fin de ilustrar los hallazgos de la codificación, se incluyen a manera de ejemplos, aportes de otros reportes oficiales como el de la Contraloría General de la Nación y los de la Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional para la verificación de los compromisos del Acuerdo Final de Paz, entre otros.

Tabla 1. Categorías y variables para evaluar la implementación del acuerdo de paz
 

	Categoría	Variables
1	La implementación institucional	Ejecución, participación, presupuesto, creación de estructuras y voluntad política
2	El impacto sobre el desarrollo	Seguridad, crecimiento económico y reconciliación
3	La implementación legal	Creación de leyes, adaptación legal y ratificación de leyes por parte del Senado
4	La reincorporación	Reincorporación a la vida civil

2.2.1 A continuación se describen los hallazgos de la evaluación de la implementación del acuerdo de paz y se ilustran con ejemplos.

2.2.1.1 La categoría Implementación Legal está compuesta por tres variables: creación de leyes, adaptación legal y ratificación de leyes por parte del Senado. Como se observa en la Tabla 2, los compromisos de la variable creación de leyes, con una frecuencia de 7% de codificación, están distribuidos en casi todos los niveles de ejecución, con prevalencia del nivel medio. Esto sin dejar de lado que varias de las leyes que se contempló crear, se encuentran en un nivel alto de ejecución, en tanto otras están en un nivel nulo. La ratificación de leyes por parte del Senado con un 1,3% de frecuencia en la codificación está en su totalidad en un nivel nulo de ejecución y la adaptación de leyes con un 5,3% de frecuencia, está en un nivel medio de ejecución. 

Tabla 2. Frecuencia de codificación de las variables para evaluar la implementación del acuerdo de paz

 

Categorías	Variables	Frecuencia de codificación
Impacto sobre el desarrollo	Crecimiento económico	2,2%
	Seguridad	15,5%
	Reconciliación, paz y perdón	2,2%
Implementación Institucional	Ejecución	37,6%
	Participación	13,3%
	Presupuesto	4,9%
	Creación de estructuras	1,3%
	Voluntad política	6,2%
Implementación Legal	Creación de leyes	7,0%
	Adaptación legal	5,3%
	Ratificación de leyes por parte del Senado	1,3%
Reincorporación	Reincorporación	3,1%

 

El hecho de que la variable de creación de leyes haya sido evaluada en un nivel alto, puede tener explicación en que la mayoría de los esfuerzos del primer año y medio de implementación que tuvo el gobierno Santos después de la firma del Acuerdo estuvieron concentrados en una prolífera producción normativa (Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional [CINEP/PPP-CERAC] 2018a; CINEP/PPP-CERAC 2018b). Pese a esto, aun existen rezagos importantes. Con corte a mayo de 2021, de las 107 normativas que se acordaron, 41 (38%) no habían sido llevadas al Congreso para su trámite, especialmente en materia de desarrollo rural. 

En el presente Gobierno (que inicio en agosto de 2018), el único proyecto de implementación del acuerdo presentado al Senado ha sido el de Jurisdicción Agraria, que busca crear jueces en la ruralidad para que diriman los conflictos sobre el uso y tenencia de la tierra. Este es un mecanismo importante para resolver el problema agrario puesto que los conflictos en torno a la tierra forman parte de la génesis de la guerra colombiana., Pese a que esta iniciativa contó con mayoría de votos en el Congreso para tramitarse, fue archivada por vencimiento de términos el 20 de junio de 2021. De acuerdo con una fuente periodística, “el gobierno no solo se quedó quieto, sino que activamente se movió para que el presidente del Senado, Arturo Char, no lo agendará para discutir en plenaria” (León, J. & Duque, T., 2021).

Sobre esta variable de creación de leyes, es importante resaltar que de las 41 leyes que aun no han sido tramitadas, están pendientes varias de vital importancia, como la ley de tierras, la reforma política, el tratamiento penal especial a cultivadores, el sometimiento a la justicia de bandas criminales, las cuales continúan operando en los territorios más afectados por la violencia.


2.2.1.2 La categoría de Impacto sobre el desarrollo, integra tres variables: seguridad, crecimiento económico, y reconciliación, paz y perdón. Como se observa en la Tabla 2, la variable más relevante fue seguridad con una frecuencia del 15,5%. Esta variable fue codificada en su totalidad en un nivel 1, lo cual significa un estado de ejecución nulo y denota una problemática fundamental para la implementación del Acuerdo de Paz. La variable de crecimiento económico, aunque con baja frecuencia en los informes codificados (2,2%), se distribuyó en un nivel medio, y presenta codificaciones en niveles nulos en algunos compromisos. Por último, la variable de reconciliación, paz y perdón fue evaluada en niveles altos (4 y 5) y su frecuencia de codificación fue de 2,2%. Dicha variable indica una reestructuración del tejido social, mejora de las relaciones entre comunidades, grupos sociales, excombatientes y Estado, o intentos de perdonar las violaciones contra las víctimas del conflicto armado. 

Los datos anteriores muestran que, uno de los temas de menor avance en la implementación del Acuerdo de Paz es la seguridad. Lo que indica que el respeto a la dignidad humana, la promoción y el respeto de los derechos humanos y la protección de la vida de los ex miembros de las FARC, ha sido nulo. La violencia se ha concentrado en su mayoría hacia defensores de derechos humanos, líderes de causas sociales y ambientales, personas en proceso de reincorporación, mujeres, población LGBTI y comunidades indígenas y afrocolombianas.
Los líderes sociales y ex combatientes de las FARC manifestaron desde el inicio de la implementación una frase que lamentablemente se convirtió en realidad: “Que la paz no nos cueste la vida”, haciendo alusión a que la apuesta y la esperanza por la paz y la decisión de apoyarla en los territorios más afectados, era también un llamado al compromiso de las autoridades para no ser victimizados. Infortunadamente esta frase se convirtió en una dura realidad y en una premonición lapidaria. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2021) ha reportado que, desde la firma del Acuerdo hasta junio de 2021, han sido víctimas de homicidio 500 líderes y lideresas, defensores y defensoras de derechos humanos (citado en lanzamiento Informe Procuraduría Implementación del acuerdo, agosto 2021), y según la Misión de Verificación de Naciones Unidas, a junio de 2021 se han registrado 292 homicidios contra firmantes de paz (personas en proceso de reincorporación).

2.2.1.3 La categoría  de Implementación institucional integra cinco variables a saber, ejecución, participación, presupuesto, creación de estructuras y voluntad política. 

Las variables de ejecución y participación fueron muy relevantes al ser codificadas en un nivel alto de frecuencia de 13,3% y 37.6% respectivamente. Se evidenció además que la ejecución de políticas, programas o proyectos pactados en el Acuerdo de Paz fluctúa entre niveles medios y altos de ejecución. Con respecto a la participación de ciudadanos y de comunidades en el proceso de creación e implementación de políticas, programas o proyectos pactados en el Acuerdo de Paz, hay niveles altos de ejecución en algunos compromisos, pero a la par hay niveles muy bajos o nulos en otros. La variable voluntad política tuvo un 6,2% de frecuencia de codificación, mientras que las variables de presupuesto y creación de estructuras tuvieron una menor frecuencia en los informes codificados, con un 4,9% y un 1,3% respectivamente. El presupuesto se encuentra entre niveles nulos y niveles medios, mientras que la creación de estructuras muestra un nivel alto de ejecución en su totalidad. 

A continuación, se ilustra con ejemplos la realidad de la implementación de compromisos de las variables participación, ejecución y presupuesto. 

En cuanto a participación, el Acuerdo estipula una priorización de trabajo en 170 municipios agrupados en 16 conglomerados o regiones conocidas Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los cuales fueron seleccionados por tener los peores índices de pobreza, el mayor número de víctimas del conflicto y mayor afectación histórica del conflicto en dichas áreas. Los niveles altos de evaluación de esta variable, se pueden ilustrar por ejemplo, con  algunos avances en PDET, que han contribuido a la construcción de confianza entre estos y organizaciones gubernamentales gracias a la participación efectiva de las comunidades (Matriz de Acuerdos de Paz, Iniciativa Barómetro & Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2020, p. 48). Sin embargo, para finales del 2020, de los 170 municipios PDET (priorizados para la implementación de las reformas estructurales), 53 no habían recibido ningún dinero del esquema más expedito que es el OCAD Paz (esquema de financiación especial de obras para las comunidades). Lo anterior puede dar cuenta de los niveles bajos de codificación mencionados en participación, lo que a su vez impacta de forma negativa otras variables como la de crecimiento económico.

Adicionalmente, la evidencia de la baja participación de las comunidades en otros puntos del Acuerdo puede afectar, por ejemplo, la dificultad para establecer relaciones entre los tomadores de decisiones del nivel central y las zonas rurales del país caracterizadas por el abandono.

Bajo la presente categoría del Impacto sobre el desarrollo también está la variable de ejecución. Como se mencionó la ejecución de políticas, programas o proyectos pactados en el Acuerdo, tiene un nivel de frecuencia de 37.6% y un nivel de ejecución medio-alto. 

Bajo esta variable se codificaron diversos compromisos. Uno de ellos fue el punto 4 sobre drogas ilícitas el cual muestra un proceso de avance que es posible ilustrar a través de las más de 100 mil familias que se han vinculado voluntariamente al programa de sustitución de cultivos de uso ilícito. Dos problemas sustanciales persisten. El Gobierno sigue insistiendo en priorizar la erradicación forzada, en parte solo para cumplir con indicadores sin tener un plan para estabilizar el territorio y no existe una estrategia de seguridad territorial, puesto que en muchas de estas zonas existen otros actores (diferentes a la extinta FARC) que aprovechan la ausencia de ésta para tratar de controlar a la población cultivadora de coca, lo cual los deja expuestos a riesgos. Además, la Procuraduría ha alertado que 3.600 familias fueron suspendidas y 10.248 excluidas de programa de sustitución de cultivos, sin contar con un procedimiento que definiera las causas de suspensión y retiro de los beneficiarios. (Procuraduría General de la Nación, 2021)

Finalmente, tal como se mencionó, la variable de presupuesto tuvo una frecuencia de 4.9% en los informes codificados, con niveles medios de evaluación en algunos compromisos, y niveles nulos en otros. Para ilustrar lo anterior, es importante explicar dos retos en el presupuesto. 

El primero es que los recursos aprobados para implementar el Acuerdo están por debajo de lo necesario y de lo esperado. Después de la firma del Acuerdo se instauró un marco fiscal para garantizar el presupuesto necesario en un periodo de 10 años, que se concretó en el Conpes 3932 (2018) uno de los pocos instrumentos de política de Estado de largo plazo independiente del gobierno a cargo. En dicho cálculo inicial se demarcó una hoja presupuesta para la implementación del Acuerdo de un costo aproximado de $146,7 billones de pesos (unos USD 38.220 millones) para los 10 años.

En la práctica, esto exige que el gobierno nacional destine el 10% de su Producto Interno Bruto (PIB) en inversiones para la paz, pero lo cierto es que anualmente está invirtiendo el 0.8% (Contraloría General de la Nación, 2021). Este esfuerzo de financiación no se ha reflejado en el Presupuesto nacional y a este ritmo, el plan de ejecución de 10 años se prolongaría en realidad a más de 25 años.

Otro ejemplo de los problemas de presupuesto es que no se han asegurado las fuentes de recursos para el proceso de restitución de tierras. Al respecto vale la pena  recordar que, Colombia inició en el 2011 (mucho antes de la firma del Acuerdo) un proceso de creación de una base única de víctimas para incluirlas en un ambicioso plan de reparación en lo que se conoció como la Ley de Víctimas. Hoy hay más de 9,189,839 víctimas incluidas en dicha base única (UARIV, 2021) y a agosto de 2021, solamente 1.175.127 personas habían sido indemnizadas, lo que equivale al 15,1% de las víctimas sujetas de atención y de reparación (UARIV, 2020)
Este implica un ritmo aproximado de 101.314 personas por año de existencia de la ley. Si este ritmo prevalece, tomaría mas de 75 años reparar a las víctimas faltantes. 

El segundo reto identificado  respecto al presupuesto para implementar el Acuerdo de Paz es que, aunque existan recursos para financiar proyectos, así estén por debajo de lo estipulado, como lo ha afirmado la Contraloría (ente autónomo encargado de supervisar los recursos públicos en el país), desde la firma del Acuerdo “en ningún año se han usado todos los recursos que se tenían previstos para la implementación del acuerdo de paz” (El Tiempo, 2020) es decir, existe una subutilización de los recursos disponibles. 
Entre 2017 y 2020, del total de recursos que se planeó ejecutar,  se usaron $15 billones de pesos, que corresponde al 65% por ciento de lo presupuestado. (Contraloría General de la Nación, 2021, p.13)

2.2.1.4 La categoría reincorporación, la cual no integra más variables, tiene un nivel de frecuencia en la codificación de los informes de evaluación del Acuerdo de Paz de 3,4% y está distribuida en su mayoría en un nivel medio de ejecución en la implementación de políticas, programas o proyectos que permitan la reincorporación a la vida civil – económica, social y política de personas que fueron parte de las FARC-EP. Esto puede tener asidero  en la política  general el Gobierno de no reducir el presupuesto asignado a los programas de reincorporación de excombatientes. Dicha idea está alineada con la “paz minimalista” que ha tenido el Gobierno actual (2018-2022), que se concentra en insistir que la paz es garantizar una desmovilización y reincorporación de excombatientes, sin generar mayores cambios en los territorios. Idea contraria a lo que el Acuerdo estipula, en tanto es el primer acuerdo en la historia de Colombia que busca, no solo una desmovilización de un actor al margen de la ley, sino un verdadero proceso de mejoramiento de las condiciones para evitar que la violencia se perpetúe. 


2.2.1.5 Finalmente, para cerrar este apartado, vale la pena resaltar que todos los informes de evaluación de la implementación del Acuerdo de Paz colombiano, han concluido que los recursos asignados para la implementación de compromisos del mismo consignados en las normativas, el plan general de implementación y en los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales, son insuficientes y que es necesario buscar fórmulas para garantizar la vinculación de los recursos locales con los nacionales, en una combinación de esfuerzos (Matriz de Acuerdos de Paz, Iniciativa Barómetro & Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2021; Procuraduría General de la Nación, 2021; CINEP/PPP-CERAC, 2021; Contraloría General de la Nación, 2021).

3. Propuestas de solución a los problemas y retos evidenciados en la implementación del acuerdo de paz del 2016

Para empezar, y aunque parezca obvio, el Acuerdo de Paz debe ser implementado acorde con lo pactado, pues el nivel de especificidad del mismo, así como los mecanismos contemplados para promover y verificar su cumplimiento, pretendían asegurar su éxito y conducir paulatinamente a una paz estable y duradera. Sin embargo, como se evidencia a través del análisis presentado, la implementación no ha ocurrido de acuerdo con el plan, presenta problemas serios y está retrasada, por lo tanto, a continuación se proponen algunas ideas cuyo objetivo es mejorar tales dificultades.

3.1 Se sugiere hacer un análisis pormenorizado de los compromisos del Acuerdo con una metodología de ponderación de asuntos, para desarrollar un plan que permita abordar las acciones y  definir los mecanismos en distintos plazos de tiempo, de acuerdo con los resultados de la priorización. 
Además de lo anterior, se propone que tanto la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, como el Alto Consejero para el Post conflicto, se comprometan a ocuparse de las soluciones de los problemas de implementación del Acuerdo de forma esmerada, así como de la coordinación necesaria con entes nacionales e internacionales. El fin de esta labor no es solo garantizar el éxito de  la implementación, sino para solucionar los problemas con la misma. En esta línea, se sugiere también que la Contraloría y la Procuraduría fortalezcan los mecanismos de seguimiento del acuerdo con que cuentan.

3.2 Pese a que el Acuerdo intentó blindarse para que pudiera  implementarse independientemente del Gobierno a cargo, se ha visto que esto no ha sido efectivo. Por esto, ad portas de las elecciones presidenciales del 2022, vale la pena ayudar a que los candidatos presidenciales y sus equipos se concienticen de la importancia de dar solución a los distintos problemas en la implementación del Acuerdo de Paz y garantizar que en lo posible, algunos de ellos incluyan este tema como una propuesta de valor de sus programas de gobierno.

3.3 Frente a las dificultades de seguridad se sugieren las siguientes acciones: 

• Que la Corte Constitucional declare, lo más pronto posible, “el Estado de cosas inconstitucional para excombatientes”, con miras a mejorar de forma expedita los mecanismos para garantizar su protección.
• Reactivar las instancias de alto nivel de coordinación en temas de seguridad para excombatientes y pobladores.
• Ir más allá de la protección individual, e incluir estrategias de protección colectiva.
• Trabajar de forma más efectiva en temas que generan violencia en las regiones especialmente el narcotráfico. En este sentido es clave que el Estado genere estrategias integrales en los lugares donde está aumentando el riesgo de cultivos ilícitos.
• Adelantar negociaciones efectivas con los grupos guerrilleros que manifiesten una seria voluntad de paz.

3.4 Ampliar el número de “defensores del acuerdo” para impactar la aceleración de la implementación. Para lograr esto se proponen estas acciones:

• Desarrollar un proyecto de cambio cultural que  promueva los beneficios de la paz y mitigue la polarización de ideologías políticas independientemente se si está a favor de la paz firmada entre el gobierno y las FARC-EP.
• Reactivar las actividades de “Pedagogía del Acuerdo de paz” para que los colombianos entiendan que el alcance de  este es superior a un pacto entre el gobierno colombiano  y la ex guerrilla de las FARC-EP. 
• Diseñar una campaña publicitaria con apoyo y participación de medios, influencers y de los aliados internacionales del Acuerdo. El objetivo de la campaña es el reconocimiento a las instituciones, funcionarios y comunidades que se destaquen por sus esfuerzos en la implementación del Acuerdo. Una idea de eslogan para la campaña es: “Con orgullo implemento el Acuerdo”.

3.5 Frente a las dificultades de presupuesto se recomiendan las siguientes acciones:

• Revisar los mecanismos para hacer seguimiento a la ejecución real de los presupuestos de la implementación del Acuerdo y generar opciones para facilitar su uso y divulgación de dificultades a tiempo.
• Promover una campaña para reavivar el apoyo internacional y lograr mejoras en la parte presupuestal.
• Buscar fórmulas para garantizar la vinculación de los recursos locales con los nacionales, en una combinación de esfuerzos. Por ejemplo, apoyar a los alcaldes de municipios que incluyeron en sus
• Planes de Desarrollo 2020-2023 aspectos del Acuerdo Final y asegurar recursos de los entes territoriales, lo que a su vez promueve “descentralizar de la paz”.  

3.6 Frente al retraso en la creación de leyes, se recomienda promover la rendición de cuentas del presidente del Senado sobre los vencimientos de términos, entre otros. Se sugiere también un trabajo conjunto con los candidatos presidenciales que estén dispuestos a llevar “hasta sus últimas consecuencias”, la aprobación de leyes como la de jurisdicción agraria, que como se mencionó, se cayó recientemente por vencimiento de términos.

3.7 Frente al tema de participación y de reforma rural se recomienda priorizar la ejecución de proyectos regionales sobre la reforma rural integral. Estos proyectos, no necesariamente exigen grandes recursos y tienen un efecto inmediato en la reconstrucción de confianza en la población porque les permite apreciar que la paz no es un asunto lejano ni para beneficiar a un actor armado, sino una forma directa de construir en sus comunidades, fortaleciendo además, la generación de ingresos.

3.8  Por último se propone el liderazgo de la Universidad de los Andes, en alianza con universidades y entidades territoriales, para promover las anteriores mejoras en la implementación del Acuerdo. Así como empezar por casa, Por ejemplo: promover clases para analizar el tema, realizar un congreso, financiar proyectos de investigación encaminados a estudiar la implementación, aprovechar el día Paíz 2022 para mostrar los resultados de los esfuerzos por mejorar la implementación, y el lanzamiento del Libro: A 5 años de la firma del acuerdo: ¿cómo va la paz en Colombia?, editado por Angelika Rettberg y Laura Betancur, entre otros.